муниципальная реформа

[rus_vopros]

В целях совершенствования территориальных, организационных и функциональных основ местного самоуправления Государственной Думой принят Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ, который положил начало новому этапу в осуществлении муниципальной реформы.

ИЗМЕНЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Согласно Федеральному закону от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (далее – Федеральный закон № 136-ФЗ) двухуровневую модель организации местного самоуправления предлагается распространить на крупные городские округа. Для этого вводятся два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район (помимо пяти существующих – городские, сельские поселения, городские округа, муниципальные районы, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения).

Городской округ с внутригородским делением является городским округом, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.

Внутригородской район – это внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.

Необходимо учитывать, что преобразование обычных городских округов в городские округа с внутригородским делением будет осуществляться законами соответствующих субъектов РФ. При этом изменение статуса городского округа в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа c внутригородским делением должно осуществляться с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом.

Предполагается, что на региональном уровне решение о проведении такого преобразования будет приниматься только в тех случаях, когда по усмотрению соответствующих органов государственной власти субъектов РФ с учетом мнения населения для этого возникнет объективная необходимость, в т. ч. политические, финансовые и социально-экономические предпосылки.

---

Для сведения

В послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 г. Президент РФ одной из первых обозначил задачу уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. При этом местная власть должна быть устроена так, чтобы «любой гражданин мог дотянуться до нее рукой».

---

Таким образом, Федеральный закон № 136-ФЗ расширяет перечень возможных форм организации местного самоуправления в Российской Федерации, что способствует обеспечению демократических принципов организации местной власти, повышает возможности органов публичной власти и населения выбирать наиболее оптимальные и приемлемые формы организации местного самоуправления на территориях муниципальных образований с учетом исторических и иных местных традиций и особенностей.

В Федеральном законе № 136-ФЗ устанавливается раздельный перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений. При этом в связи со спецификой и особенностями обеспечения жизнедеятельности населения на сельских территориях в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) перечень вопросов местного значения сельских поселений по отношению к перечню вопросов местного значения городских поселений сокращен. Иные вопросы местного значения, установленные Федеральным законом № 131-ФЗ для поселений и не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с Федеральном законом № 131-ФЗ, на территориях сельских поселений будут осуществляться органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. На территориях сельских поселений органы местного самоуправления муниципальных районов смогут осуществлять полномочия по решению указанных иных вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных районов, с учетом специфики и особенностей обеспечения жизнедеятельности населения соответствующих сельских территорий.

В связи с предусмотренными изменениями в системе организации местного самоуправления Федеральным законом № 136-ФЗ устанавливается порядок и расширяется перечень случаев преобразования муниципальных образований: изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом либо лишением его статуса городского округа c внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу c внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Следует отметить, что изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения и изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения имеет существенное значение для населения соответствующих муниципальных образований, поскольку от данного статуса зависит не только установление того ли иного перечня вопросов местного значения поселения, решение которых обеспечивает жизнедеятельность населения муниципального образования, особенностей формирования (избрания) органов местного самоуправления поселений, но и действие ряда льгот и преференций, установленных законодательством Российской Федерации для отдельных категорий граждан. В связи с этим согласно Федеральному закону № 136-ФЗ такое изменение статуса поселения отнесено к одному из видов преобразования муниципальных образований, которое должно осуществляться с согласия населения соответствующего муниципального образования, выраженного путем голосования и по установленной федеральным законом для преобразований муниципалитетов процедуре.

ИЗМЕНЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ, РАСШИРЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ РФ

В Федеральном законе № 136-ФЗ установлены случаи, когда субъектам РФ предоставляется возможность изменять перечни вопросов местного значения муниципальных образований, установленные нормами Федерального закона № 131-ФЗ, а также перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ.

Учитывая, что в настоящее время уровень социально-экономического развития сельских поселений, система организации в них местного самоуправления существенно различаются по разным субъектам РФ, Федеральным законом № 136-ФЗ предоставляется возможность законами субъекта РФ и принятыми в соответствии с ним уставами муниципальных районов и уставами сельских поселений закреплять за сельскими поселениями также другие вопросы из числа установленных нормами Федерального закона № 131-ФЗ вопросов местного значения городских поселений (помимо вопросов местного значения сельских поселений, установленных нормами самого Федерального закона № 131-ФЗ).

Авторы Федерального закона № 136-ФЗ исходили из того, что субъекты РФ будут принимать законы о наделении тех городских округов статусом городских округов с внутригородским делением, которые обладают высоким уровнем социально-экономического развития и в которых проживает политически активное население, способное участвовать в решении вопросов местного значения не только на общегородском, но и внутригородском уровне, не нарушая единство городского хозяйства. В связи с этим законами субъектов РФ предоставляется возможность устанавливать дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. В первую очередь в данном случае речь идет о закреплении за указанными городскими округами дополнительных вопросов местного значения, необходимых для развития их экономического и инновационного потенциала. При этом необходимо учитывать, что данные вопросы могут устанавливаться законами субъектов РФ только в сферах общественных отношений, на которые не распространяются пределы действия государственных полномочий Российской Федерации и государственных полномочий субъектов РФ, т. е. дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением не могут одновременно являться государственными полномочиями Российской Федерации или субъектов РФ.

В Федеральном законе № 136-ФЗ устанавливается перечень из 13 вопросов местного значения внутригородских районов. В то же время он не является исчерпывающим. Законами субъекта РФ, уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ вопросов местного значения городских округов. При этом необходимо учитывать, что полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению указанных вопросов местного значения внутригородских районов могут разграничиваться законами субъекта РФ между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов. Данная норма позволит, не нарушая единства городского хозяйства, избежать дублирование полномочий по решению вопросов местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов, а также возможных правовых споров и коллизий между органами местного самоуправления указанных муниципальных образований относительно пределов их компетенции.

Законами субъекта РФ предоставляется возможность перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. При этом не допускается относить к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочия органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, отнесенных нормами Федерального закона № 131-ФЗ к исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований.

Следует отметить, что согласно нормам ч. 2 ст. 132 Конституции РФ предусматривается единственный способ передачи государственных полномочий органам местного самоуправления без изменения их статуса – наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Из прямого предписания ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Данная правовая позиция была выражена Конституционным Судом РФ в постановлениях от 24.01.1997 № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», от 15.01.1998 № 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 30.11.2000 № 15-П «Об органах исполнительной власти в Республике Коми», по делу о проверке конституционности отдельных положений устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22.03.1999 «О внесении изменений и дополнений в устав (Основной закон) Курской области». На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

В связи с этим полагаем, что в качестве возможного варианта решения указанного вопроса законами субъекта РФ перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ следует осуществлять путем преобразования соответственно государственных полномочий субъекта РФ в полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в государственные полномочия субъекта РФ. Однако возможность применения именно такого механизма перераспределения полномочий между субъектами РФ и муниципалитетами в рамках Федерального закона № 136-ФЗ требует дополнительной юридической проработки.

ИЗМЕНЕНИЕ ПРИНЦИПОВ ФОРМИРОВАНИЯ СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Нормами Федерального закона № 136-ФЗ в части определения принципов формирования структуры органов местного самоуправления муниципальных образований расширяется компетенция субъектов РФ.

Представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального района может:

• состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства;


• избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В первом случае по общему правилу норма представительства поселений в представительном органе муниципального района должна быть равной независимо от численности населения данных поселений. В то же время законом субъекта РФ и в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами поселений может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения. При этом данная норма не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа указанного муниципального района.

Во втором случае число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.